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    [公共政策与媒体表达]2018公共政策案例热点

    时间:2019-02-07 04:35:54 来源:第一文档网 本文已影响 第一文档网手机站

      由于公共政策天生的“公共性”,媒体表达天生的“公众性”,使得两者有了不可分割的联系。虽然如此,但两者的和谐并不是天生的。公共政策的制定过程、执行效果,媒体表达的与之联系、影响大小常常应了那句话:焉知祸福。对于刚刚将公共政策承认为公共政策,而不是只靠行政命令了事的中国行政管理来说,对于刚刚将媒体表达看作为公众服务的新闻传媒业来说,一切都在尝试着向前走,一切都还在路上。
      一、公共政策制定的规则
      在探讨之前,首先要明了目前绝大多数国家公共政策的制定规则,有两个基本问题先要搞清。
      1.公共政策是谁的政策?
      一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物,而不是少数人意志和利益的合成。因此,“当政治分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数,而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”。①如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策,那么该项公共政策将不具备“公共性(publ ici ty)”。离开了公共性,公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具,因而也就不成其为公共的政策。因此,公共政策之于公众便是“满足多数、保护少数”。公共政策既是多数人的政策,也是少数人的政策,一方面它应该最大程度地满足多数,另一方面也应该尽可能地保护少数;在对于强势群体,特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时,也应该对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护。“政府存在的一个主要理由,就是确保所有个人都能得到保护,以免受有权势的个人或集团的强制。”
      2.公共政策是由谁制定的?
      简单地说,公共政策是根据多数人的意愿和利益而由“少数人”代表决定的,这就是公共政策所谓的“公共悖论(publicparadox)”。因为,第一,民主政治目前是代议制的民主,委托代理制显然是节约成本、提高效率的唯一办法;其次,相当多的公众尚未具备参与决策所需的知识技能,科学而又合理的政策规则只能由具有一定知识基础和科学方法的“少数人”(精英)完成;再次,在民主政治发展不成熟甚至不太习惯的国家中,公众还不太可能完全自觉地参与公共政策的制定,有时甚至表现为冷漠和消极。因此,公共政策在实践层面上就变为由政策精英代表公众规划和制定公共政策,决定下来的政策交由行政机关和执政人员去执行。
      问题也就恰恰出在这里,政策精英都是由具体的人组成的,作为个人,精英们避免不了从自身的立场、观点出发,在决策中反映自己的价值观,很难保持客观、中立的立场,从而导致公共政策公共性的缺失。
      怎样才能克服这种现象呢?办法就是建立和完善意见表达机制、决策参与机制和舆论监督机制。除了在决策过程中吸纳部分公众代表参加,重视智囊团或思想库的作用外,利用媒体开通信息渠道,开展媒体监督,也成为政策制定过程中不可或缺的因素。至此,公共政策与大众媒体紧密地联系在了一起。
      二、大众传媒表达公共政策的特点
      公共政策的核心是在“公共”上,而“公共”的涵义就在于它的公正、公平和公开。因此,大众传媒就要尽力地表达公共政策在制定和执行过程中的这些内涵。
      首先,要表达公共政策的问题性和紧迫性。公共政策的目标是为了解决社会公共问题,而社会公共问题的解决前提,是要让公众了解出了什么问题,问题的紧迫性如何,问题的重要性怎样,谁应对问题负责,这也是保证公共政策内容公正的第一步,亦即科学性、合理性的要求。
      大众传媒有义务和责任表达这种问题性和紧迫性。
      我们的卫生改革是从20世纪80年代开始的,当时面临的问题带有“短缺经济”的特征,如“看病难、住院难、手术难”。为了缓解供需矛盾,80年代改革的重点是扩大卫生服务的供给。进入90年代,建立市场经济体制被确立为改革的目标,医疗卫生事业也被推向市场,医疗机构改革的重点是调整医疗服务价格体系,建立所谓的“合理补偿机制”。药品生产流通体制改革则着眼于引入竞争机制。在所有这些改革背后,都隐含着一个未加言明的假设:市场可以提高资源配置的效率,包括医疗卫生资源。但结果却是,世界卫生组织对2000年度全球191个成员国的卫生总体绩效进行了排序,中国被排在144位。也就是说,我们改革总思路中的经济理论在公共卫生领域充满了“市场失灵”的严重后果。
      2005年7月28日,《中国青年报》刊发了记者王俊秀的报道:“中国医疗体制改革基本不成功”。这一长期存在于人们感知之中却一直未得到权威证明的实话,经《中国青年报》借权威人士之口公之于众,其社会意义不言而喻。
      医疗保障是现代国家之于公众的基本义务之一。“医改”对百姓的重要性人所共知,曾有官员将“医改”与土地革命相提并论。《中国青年报》能够旗帜鲜明地亮出观点,将目光聚焦“医改”,无疑反映了中国最广大民众的切身利益。
      “医改”历经20年好似一场宿醉,然而终究还需清醒面对事实。《中国青年报》对医改的报道,没有选择主观苛责,而是力图客观展现“医改”症结,深入探讨其不成功的原因,并试图提出对策。该报道刊出后被多家媒体引用,形成全国性的关注热点。而就在媒体大讨论之中,央视新闻调查对“哈尔滨天价医药费”的曝光,又为这场讨论增加了最鲜活的案例和注解。不但延续了公众的热情,也成为2005年新闻事件的“压轴大戏”。媒体对公众最关心需求的连续跟进,无疑是2005年度媒体对公众利益关注的最佳体现。
      其次,要表达公共政策的公平性。公共政策应该是公平的。公平管理学派认为,公平是每个人拥有的基本权利,这种权利不受制于政治的交易和社会利益的权衡。同时公平不仅是一种伦理价值,而且是法律、社会制度和社会结构的体系。公平即平等是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则。在公共政策规划中,需要建构公平的理念与原则。
      《中国青年报》在长达两年的医疗体制改革报道中(现在仍在进行),不断地向公众表达要继续进行的医改,在总体思路上要将公平原则作为追求的价值观。继报道《中国医改悄然转舵》、《中国医改基本不成功》之后,从2005年底开始,《中国青年报》进行了关于医改的独立调查(客观上,为探索评价公共政策的媒体表达做了积累)。该报对全国各地较有特色的医疗卫生改革尝试进行采访调查,其中包括:
      以平价为特点的“新疆模式”、以公立医院私有化为特点的“宿迁模式”、以“社区化”为特点的“大庆模式”和以政府购买服务为特点的“无锡模式”。这组涉及中国东南西北广阔地域的调查报道,中肯地分析了我们前些年因对市场迷信造成的指导思想的偏差,以及由此而引发的严重后果。在公共卫生领域,该由政府承担的责任,政府没有承担起来。市场失灵,即市场对医疗卫生资源的配置既违反公平原则,效率也低下,卫生保健严重不平等。这组报道发出后,引起了卫生部主要领导和政策研究司领导的高度重视,卫生部决定与这样的媒体进行合作,以求政策制定的科学和规范。从2005年底开始,卫生部在关于新一轮医疗改革的问题上,一直和中国青年报保持着密切的联系。
      第三,媒体要表达公共政策的公开性。以往我国公共政策制定的特点是高度组织化,缺少民主;内部输入为主,缺少广泛性;单方案定向选择,缺少比较;上传下达的传递方式,容易变异。要克服这些弊端,就得通过建立民意调查制度、信息公开、举行听证、给公众广泛的直陈空间等,这些措施的施行,如果缺少媒体的介入,都是不完全的。
      公众具有对公共政策及一切重大公共事务的知情权、参与权与监督权。公众能就政策问题与制定者达成磋商意见,能够通过民主的程序表达和整合自身利益,通过意见表达机制和特定的规则(如投票规则)决定公共政策的选择,决定公共物品的供给或公共服务的提供。公共政策的形成不是“密室谋划、暗箱操作”,而是光明正大、讲究透明的产物,除法律特别规定保密外(如国防政策、外交政策等)。
      只有具备了一定的公开性,公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和符合公众利益。公共政策是公众的愿望和利益在公共领域基础之上的公开表达。
      对于这些道理,应当说,中国的政策制定者和媒体表达者都知道。但在实践中,做到或做得好对于双方来讲,都不是容易的事情,不是制度化的事情。新一轮的医改由于民意的爆发以及中国青年报等主流媒体的舆论关注,使得公共政策的制定进入到非常谨慎、透明和公开的状态,媒体也积极地为制定方和民众搭建了交流的平台。最引人注目的事情是《中国青年报》一组调查性报道刊出后,不仅引起了卫生部的重视(卫生部长高强对记者说,“能不能来点具体建议”),也引起了专家们的重视。专家们在报纸上的讨论、争议长达半年,有人评价这是新时期继教育改革大讨论、国企改革大讨论之后的第三次全民大讨论。
      2006年6月22~23日,《中国青年报》以整个版面刊登了由著名公共卫生专家李玲教授主持的北京大学中国经济研究中心医疗卫生改革课题组的《江苏宿迁地区医改调研报告》,李玲教授坦承是受《中国青年报》调查的触动才跟进的。7月17~24日,中国发展中心的周其仁教授针对李玲的课题报告提出质疑,《也谈宿迁医改》分六次刊登在《经济观察报》上。这场争论被称为“洋务派和实战派”的论战。在这一过程中,以中国青年报为代表的新闻媒体如实地刊登了这些知识分子们的想法,刊登了各地的读者、也是医改的当事人的想法。卫生部等主要决策部门认真了解、衡量各方意见,为建立一个效率和公平兼顾的、可持续的、有中国特色的医疗卫生体系寻求办法,寻求公共政策的思路。最终将医改问题提上了政府工作报告中。
      这种公开表达的效果表现在2007年1月,全国政协在召开的提案办理工作情况通报会上,公布了中国卫生改革与发展方案已经由国内著名高校、国务院研究机构、国际组织以及著名国际私人机构等6个平行机构参与制定。对这6个平行的方案如何取舍,2007年3月7日,卫生部部长高强在政协医卫组联组会上表示,在新医改方案制定中,会广泛征求政协委员和各方意见,待方案基本确定后,还要举行听证会,甚至通过网上公示的方式,广泛听取社会各界的意见。
      2007年“两会”期间,卫生部代表政府明确表态:医疗事业不能完全走市场、丧失社会责任;治病的同时重在防病;治病与医疗保险统筹的新医改思路已经确立。医改方案也将于2008年出台。应该说,医改能有今天的转机,媒体的专业表达功不可没。
      
      (作者系黑龙江大学新闻传播学院教授,复旦大学新闻学院博士生)
      
      注释:
      ①[美]乔•萨托利:《民主新论》第195页,东方出版社1998年版
      ②张国庆:《现代公共政策导论》第41页,北京大学出版社1997年版

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